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全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国中小企业促进法》实施情况的报告

来源:中国人大网  发布时间:2019-10-10 18:02:24  阅读次数:111

全国人民代表大会常务委员会:

    中小企业是建设现代化经济体系、实现经济高质量发展的重要基础,是扩大就业、改善民生的重要支撑。为贯彻落实党中央支持民营企业、中小企业发展重大决策部署,针对当前外部环境严峻复杂、经济面临下行压力、实体经济比较困难的新情况新问题,为促进法律更好实施,全国人大常委会开展了中小企业促进法执法检查,现将有关情况报告如下。

    一、执法检查工作深入扎实

    本次执法检查从2月底至5月开展,有3个特点。

    (一)突出政治站位,紧扣法律规定,聚焦重点问题。执法检查始终把贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于支持民营企业、中小企业发展的重大决策部署摆在首位,坚持服务大局,确保执法检查与党中央决策部署目标同向、工作合拍、步调一致。执法检查紧扣法律规定,特别是2017年新修订的法律条款,聚焦政府支持、营商环境、金融服务和权益保护等重要问题,查明实情,推进法律实施。

    (二)领导悉心指导,创新检查方式,拓展广度深度。栗战书委员长亲自审定执法检查方案,出席执法检查组第一次全体会议并作重要讲话进行动员部署;王东明副委员长听取阶段汇报并提出具体要求,陈竺、王东明和郝明金三位副委员长分别带队赴地方开展检查。一是实地检查与委托检查有机结合。3个检查组分赴浙江、湖北、河南、广西、吉林、陕西6省(区)进行实地检查,同时委托北京、河北、山西、福建、广东、重庆、云南、甘肃8省(市)人大常委会进行检查。二是专项检查与面上检查压茬推进。在面上检查基础上,遴选出营商环境、融资促进和权益保护三个重点难点作为专题分赴贵州省贵阳市、福建省泉州市和内蒙古自治区鄂尔多斯市开展专项检查。三是执法检查与法律评估相辅相成。检查期间,同步委托中国中小企业发展促进中心和中国电子信息产业发展研究院作为第三方对该法实施情况进行全面评估,同时,委托山东省烟台市、广东省东莞市、贵州省贵阳市人大常委会分别进行重点评估,法律评估为全面了解法律实施情况提供了有力支撑。

    (三)前期准备充分,检查工作扎实,发挥全国人大代表和地方人大的作用。自2月底开始,先后两次在京召开部门调研座谈会,赴上海、江苏、广东和四川4省(市)开展前期调研,并召开培训座谈会,邀请委托检查和法律评估相关省市人大和有关单位人员参加,请专家讲授法律评估方法与操作,指导地方人大制定并完善检查和评估工作方案。执法检查组严格遵守中央八项规定及其实施细则精神,深入基层、深入实际、深入群众,召开座谈会听取当地政府和相关部门的汇报,通过明查暗访了解企业实情,采用问卷调查、网上征求意见等多种方法,广泛听取群众意见。邀请14位全国人大代表参加检查。在执法检查中,充分发挥全国人大代表和地方人大的作用,密切了全国人大同他们的联系。

    本次执法检查形成了5份前期调研简报、5份实地检查报告、8份委托检查报告、3份专项检查报告、4份法律评估报告。执法检查工作扎实深入,注重创新,圆满完成任务。

    二、法律实施取得积极成效

    中小企业促进法于2002年制定,2017年修订。修订实施一年多来,特别是习近平总书记主持召开民营企业座谈会并发表重要讲话后,中办国办印发了《关于促进中小企业健康发展的指导意见》,各地区各部门深入贯彻落实党中央决策部署,着力推动法律实施,取得了积极成效。

    (一)加强组织领导,开展法律宣传,健全中小企业促进工作协调机制。法律修订实施后,国务院召开专题会议进行动员部署,各地区各部门采取多种形式开展普法宣传培训,着力推动法律贯彻实施。一是建立健全中小企业促进工作协调机制,强化组织保障。国务院促进中小企业发展工作领导小组充分发挥统筹协调作用,在开展法律宣传、加大对中小企业财税和金融支持、加强权益保护等方面作出全面部署。各省(区、市)调整充实了中小企业促进工作领导小组,湖北等11个省领导小组组长由省委书记或省长担任,其余多数省份组长由省委常委、常务副省长担任,多数市、县人民政府也建立了协调机制,中小企业促进工作的组织领导得到加强。二是开展法律宣传培训,普及法律知识。地方和部门通过广播电视、报刊、网络等多种媒体进行宣传,聘请专家解读,开展知识竞赛,举办培训讲座,广西还将每年9月定为“中小企业促进法宣传月”。开展形式多样、内容丰富的宣传活动,努力营造学法尊法守法用法的良好氛围。三是明确管理职责,提升公共服务水平。新一轮机构改革后,国务院和大多数地方政府都明确了工业和信息化部门作为中小企业促进工作综合管理部门。绝大部分县级以上地方政府成立了中小企业服务中心等机构提供公益性服务。中央有关部门结合各自职责落实法律规定,认定国家中小企业公共服务示范平台,支持各地搭建服务平台,不断提升公共服务能力水平。河南省培育工业互联网平台,帮助1.2万家中小企业上云用云,提高市场开拓能力。浙江省建成703个小微企业园,打造小微企业创业创新和孵化成长的平台。各地区各部门依法加强监管,引导和督促中小企业诚信守法,保障职工合法权益,履行企业社会责任。

    (二)加大改革力度,完善市场准入,营商环境持续优化。各地区各部门着力打造市场化、法治化、便捷化的营商环境。一是持续深化“放管服”改革,受到企业好评。积极推进“证照分离”、“多证合一”,企业开办更快更便捷。“双随机、一公开”的监管方式,减少了多头执法、重复检查。浙江等地对涉企事项努力做到“一窗受理、一次办结”。企业对政务环境抱怨少了,点赞多了。二是完善市场准入管理,准入范围和门槛进一步清晰。《市场准入负面清单(2018年版)》进一步压缩并支持各类市场主体依法平等进入铁路、机场、电信、互联网视听、社会服务等领域。山西在全省推行企业投资项目承诺制改革。河南等地专项清理规章和规范性文件,建立公平竞争审查制度。三是部门和地方共同努力,推进信用体系建设。国家发展改革委牵头建设全国信用信息共享平台,人民银行建立金融信用信息基础数据库,市场监管总局建成国家企业信用信息公示系统。上海、浙江、湖北、陕西等地制定了公共信用信息管理条例,为公共信用信息归集、管理和使用提供依据。贵州省贵阳市利用大数据打造政府数据共享交换平台和基础数据库,实现数据集中存储、互通共享。

    (三)安排专项资金,落实减税降费,财税支持得到加强。中央和地方加大财政支持力度,出台系列减税降费政策,助推中小企业发展。一是安排专项资金,支持创业创新。去年,财政部下达中小企业发展专项资金71亿元,奖补创业创新升级和小微企业融资担保等。绝大多数省份、半数以上地市以及部分县(区)安排了中小企业发展专项资金。二是设立发展基金,发挥引导作用。中央财政拟出资150亿元设立总规模600亿元的国家中小企业发展基金。多数地方也设立了规模不等的发展基金。重庆市设立26支专项基金,总规模261亿元,投资项目1048个。三是减轻企业税费负担,帮助企业“轻装上阵”。中小微企业减税降费政策逐步落地。法律评估调查问卷显示,有77%的中小企业享受到税收优惠政策。云南省今年一季度民营企业、中小企业缴纳税收同比减少3.57%。中央和地方持续开展清理规范涉企收费,取消、停止了41项中央设立的行政事业性收费,共为企业减负400多亿元。21个省份免收地方管理的行政事业费。

    (四)拓宽渠道,创新服务,促进企业融资环境改善。畅通货币传导机制,拓宽融资渠道,提供增信支持,加大对中小企业的信贷供给。一是实行差别化政策,增加小微企业融资规模和比重。人民银行综合运用定向降准等货币政策工具,银保监会制定普惠型小微企业贷款增速不低于各项贷款增速、户数不低于上年同期水平的“两增”考核目标,督促加大信贷供给。截至今年3月末,银行业用于小微企业的贷款余额34.77万亿元,同比增长9.55%。其中,普惠小微贷款余额10万亿元,同比增长19.1%。二是完善普惠金融体系,支持小微企业融资。国有大型商业银行在总行和一级分行成立普惠金融事业部,股份制银行设立小微支行、社区支行,多数银行设立服务小微企业的专营机构,新设一批民营银行及新型互联网银行。服务小微企业的金融机构不断增多。三是丰富融资工具,拓宽直接融资渠道。证监会推进多层次资本市场建设,支持符合条件的中小企业股权融资和债券融资,人民银行推出双创金融债券和双创专项债务融资工具,国家发展改革委支持发行小微企业增信集合债等,支持中小微企业融资。此外,人民银行还引导设立民营企业债券融资支持工具,为经营正常、暂时遇到流动性困难的民营企业发债提供增信支持。四是设立政策性信用担保机构,为企业融资提供信用支持。中央财政出资300亿元设立国家融资担保基金,通过再担保等方式支持地方政策性融资担保机构加大对小微企业的融资支持,截至去年底惠及2.52万户企业。广东省财政安排7.5亿元支持15个地市设立政策性融资担保机构,吸引约30亿元社会资本参股,截至去年底,累计帮助4100多家中小企业获得贷款230亿元,省融资再担保公司累计帮助3.1万家中小企业获得贷款2328亿元。五是创新金融产品和服务,积极为中小微企业融资纾困解难。国家发展改革委为中小微企业提供便利优惠融资信贷服务,累计发放“信易贷”超1.5万亿元。一些商业银行和地方推进金融科技与普惠金融结合的“网络小贷”、“小微快贷”等网上信贷大幅降低了成本,提高了融资便利。建设银行开发“小微快贷”网上信用贷款,已累计为55万户小微企业提供超过7100亿元的信贷支持。贵州省设立白酒应急转贷资金,福建省泉州银行推出无还本续贷的“无间贷”,着力缓解当地中小微企业续贷难问题。

    (五)开展清欠工作,构建维权渠道,维护中小企业合法权益。各地区各部门依照法律规定,加强对中小企业合法权益的保护。一是加强产权保护,增强企业发展信心。国家发展改革委会同司法部清理涉及产权保护的规章和规范性文件。最高人民法院发布保护产权和企业家合法权益的典型案例,为法院审判执行工作提供参考和指引。各地积极出台企业权益保护的地方法规和规范性文件,浙江出台企业权益保护规定,依法规范涉企行为,查处侵犯知识产权和商业秘密等违法行为。广东省建立知识产权保护数据库,开展“护航”、“雷霆”维权专项行动,打击不正当竞争,保护企业品牌。二是清理拖欠账款,解决企业实际困难。国务院部署开展清理拖欠民营企业、中小企业账款专项行动,各地全面摸查、建立台账,制定清偿计划,推进清欠工作。截至4月底,共清偿拖欠账款3058亿元,有的省份清欠任务已完成过半。三是建立维权渠道,加强沟通协商。不少地方在中小企业服务平台的基础上,构建统一政务咨询投诉举报平台,进一步畅通中小企业表达诉求渠道,平台及时协调督促解决。多数地方建立了政府与民营企业家定期沟通机制,浙江省委省政府主要负责同志与民营企业家定期沟通,听取意见建议。

    总的来看,法律实施工作有力有序地推进,形成了良好氛围,取得了积极成效。

    三、法律实施存在的突出问题

    从检查情况看,法律实施中还存在一些影响中小企业发展的突出问题,其中,既有老难题的困扰,也有新问题的挑战,老难题犹存和新问题挑战叠加给中小企业促进工作带来的影响主要表现在以下几个方面。

    (一)基础性工作不扎实,制度建设跟不上,影响了中小企业促进工作效能。检查发现,在促进企业发展过程中,长期形成的一些思想观念和工作方式已有转变和改善,但是在面对企业促进工作时往往倾向于“抓大企放小企”,在面对中小企业时又常常侧重于“重强企轻弱企”等,这些老问题依然存在,导致中小企业促进工作基础薄弱,制度不完善。更重要的是新修订的中小企业促进法在强化政策扶持、制度建设和公共服务等方面又提出了新要求,但基层的思想观念和工作方式尚未有效调适,工作跟进不够,对新修订法律的宣传不够,配套政策不完善,制度建设不适应,影响法律的贯彻实施和中小企业促进工作的有效开展。一是宣传普及工作力度不够,法律知晓度和感受度低。中小企业促进法的宣传仍然采取传统的方式,即便利用互联网,也只是将法律全文和相关政策文件在政务网上一挂了之,且往往“一阵风”、“走过场”,宣传普及培训工作缺乏系统和长远安排,更缺乏针对性,覆盖面不宽,社会影响不大。不少企业,甚至有些地方相关部门工作人员对这部法律及其内容知之甚少。据重庆市中小企业问卷调查显示,“知道并了解”中小企业促进法主要内容的企业仅占19.6%,“知道但不了解”和“完全不知道”的约占80%。二是配套法规政策不完善,影响法律落实落地。配套法规和政策措施的制定和调整进展缓慢,目前多数省份刚刚启动地方条例的修订工作,有的地方出台的支持政策“虚多实少”;中央和地方与中小企业促进法相关的现有行政法规、部门规章和规范性文件尚未作相应调整。法律第四十条规定有关部门应当制定中小企业政府采购的相关优惠政策。而财政部、工业和信息化部发布的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》是2011年制定的,暂行时间过长,加上规定缺乏可操作性,地方反映难以指导和规范实际工作。三是统计监测制度调整完善跟进不够,不能及时提供准确有效的数据支撑。法律第六条规定建立中小企业统计监测制度。检查发现,有关中小微企业的统计指标体系不完善、统计资料不详尽、信息发布不够及时、统计调查和监测分析跟不上,难以为全面准确掌握中小企业发展情况及宏观分析决策提供有效支撑。四是信用制度建设滞后,不能满足促进中小企业发展及服务监管的需要。法律第七条规定推进中小企业信用制度建设。检查发现,不少地方在探索建设信用信息系统,但中小企业信用信息分散在发改、社保、商务、人民银行、税务、市场监管、海关、司法等部门和水、电、气、热等公用事业单位,整合难度大,共享运用难。一些部门和地方正在建设的信用信息平台也与企业发展、金融服务、政府管理等实际需求差距甚大。信用信息归集、开发、公开、查询等制度不健全,统一、共享、高效的中小企业信用体系尚未建立,难以为融资对接、市场交易以及政府服务监管提供支撑。

    (二)平等待遇缺乏有效保障,服务支持措施针对性不强,营商环境仍有差距。检查表明,随着市场化法治化改革的深化,中小企业在企业设立、生产经营、市场竞争等方面受到不公正对待的情况有所好转,但是政府在资源配置、市场竞争和公共服务方面,重行政手段和行政干预、坐等企业上门等传统习惯做法依然存在。法律规定的坚持各类企业权利平等、机会平等、规则平等的原则在实践中尚未真正落实;对中小企业的扶持措施的“规定动作”都做了,但效果不尽如人意,“门难进、脸难看”的现象少了,但“事难办”的问题仍较突出,为企业提供高效服务还跟不上来。一是市场准入仍有障碍,平等待遇得不到保障。法律第三十八条规定实行统一的市场准入制度。检查发现,市场准入仍有隐性壁垒,不平等待遇问题时有发生。法律评估调查问卷显示,认为在市场竞争中受到过不公正对待的中小企业中,超过50%的表示主要是市场准入不平等。虽然目前已全面实施市场准入负面清单制度,但清单外部分经营效益好或市场前景好的行业和垄断行业,仍存在违规设立准入许可或者设置隐性门槛等“名松实严”的情况。清单内的准入限制依然较多,与清单相关的行政审批事项繁多、程序复杂、时间过长、过程不透明,“准入不准营”问题依然突出。法律第四十条规定政府采购应给予中小企业优惠政策。一些政府采购项目仍然偏重企业注册资本、经营年限、品牌等指标,实际上将中小企业排除在外。一些市政公用事业工程招标,往往是大企业中标再转包或者分包给中小企业,“大企业中标,小企业干活”。行政手段配置生产要素也不鲜见。二是公共服务供给有效性不足,不能很好满足中小企业需要。法律对服务措施作了专章规定,在创业扶持、创新支持、市场开拓等章节也提出了加强公共服务的要求,但是部门主动服务企业的意愿仍然不强,“门好进、脸好看、事不办”的现象比较常见。中央和地方为促进中小企业发展建立了不少服务机构和平台,但运作效率低、专业性不强、服务的广度和深度不够,不能满足企业差异化、高质量的服务需求。一些企业反映在生产经营场所、城乡规划用地、人才引进和职业技能培训方面获得支持不易;对扶持政策、优惠措施无从了解或很难了解,直接导致企业没有享受到优惠政策,用好用足政策就更不容易。一些地方的孵化区、创业园,政府“拉郎配”搞产业集聚,中小企业难进入。针对中小企业的企校结合、职业教育、员工培训、信息服务等比较薄弱。充分发挥行业协会商会的纽带作用和行业自律管理作用也不够。三是有些地方财政支持效率不高,中小企业获得财政扶持难。法律对设立中小企业发展专项资金和发展基金,并对其使用情况进行评价和评估作了规定。目前地方财政扶持资金种类比较多,分部门、分行业采取“点对点”项目管理方式,呈现分散化、难以形成合力,资金使用效率不高,效益也不够好。多头申报、频繁申报也加重了企业负担。部分地方财政扶持资金申请门槛偏高,中小企业往往难以企及,有的还需要支付大额费用通过中介争取。从检查的情况看,定期组织开展对中小企业发展专项资金和发展基金使用效果的企业评价、社会评价和资金使用动态评估的法律规定尚未落实,评价和评估情况主动向社会公布的几乎没有。四是行政监管和执法不规范,加重了企业负担。法律第五十六条对规范涉企监督检查作了规定。涉企监督检查频繁重复的问题依然突出,联合或合并检查在实际执行中不到位,多部门、多层级检查的统筹协调不够,基层部门和企业迎检负担较重。行政监管和执法“一刀切”现象较为普遍,有的地方一家企业出事故,往往要求辖区内同行业所有企业停产整顿整改;个别地区污染治理简单化,“一刀切”或“一关了之”。还有少数地方政府缺乏政务诚信,为了招商引资往往让企业“先上车再买票”,之后在办理相关手续时,由于部门权益和责任制约又出现“先交罚款再补票”的情况。不守承诺、朝令夕改等政府失信行为直接给企业带来额外负担或损失。

    (三)融资促进措施落实不到位,政策效果没有充分释放,中小企业融资难融资贵问题尚未有效缓解。融资难融资贵是长期制约中小企业发展的老难题。融资难主要有三难:银行贷款难,尤其是信用贷款、长期贷款和无还本续贷都难;抵押担保难,动产和权利质押的相关机制不完善,银行接受的担保物范围窄,且抵押率低,有时还要求以企业主个人或家庭财产作担保,造成有限责任无限化;直接融资难,公开发行股票上市门槛高、标准严,“新三板”、区域股权市场缺乏融资功能,中小企业股权融资、债券融资占比很小。融资贵主要有三贵:贷款利率高,银行贷款一般在基准利率上上浮40%—50%,平均利率约为6%—7%,小额贷款公司利率平均为10%—20%,民间及网络借贷利率则高达30%;中介费用高,与银行贷款相关的担保费、审计费、评估费和公证费等附加费用多、收费高;“过桥”资金成本高,“过桥”借款年化利率都在30%以上。检查结果表明:由于信息不对称、信用不完善,以及“个人问责”的存在和信用风险的袭扰,金融机构对中小企业风险偏好没有大的改变,融资中的存贷挂钩、以贷转存、借贷搭售理财产品等捆绑销售现象,以及惜贷、压贷甚至抽贷、断贷等依然存在。第三方机构法律评估报告反映,中小企业、小微企业贷款余额占比从2017年的33.22%、18.04%下降到2018年的32.04%和17.92%。修订后的中小企业促进法对融资促进作了专章规定,金融监管部门和金融机构为缓解融资难融资贵采取了系列政策措施,今年来也有了明显进展,但检查中发现,法律实施中又出现了一些新问题影响了融资促进实效。一是差异化监管政策落实不到位,银行对中小微企业贷款仍有后顾之忧。法律第十五条规定差异化监管政策。我国目前没有专门服务中小企业的政策性银行等金融机构。由于同一银行内部一般信贷业务和中小企业贷款业务的风险控制制度、激励约束机制、责任追究机制基本一致,尽管国有大型商业银行都设立了普惠金融事业部,但作用并未充分发挥。近年来,监管部门提出“两增两控”考核目标、提高小微企业不良贷款容忍度以及尽职免责等差异化监管政策和要求,但是,有的银行对中小微企业不敢贷、不愿贷、不能贷的局面依然没有太多改变。还有值得关注重视的问题是,在一些地方,部分大型银行为了完成普惠金融业务和考核目标,凭借其资金实力和利率优势,对地方中小银行的正常信贷业务形成挤压效应,导致中小银行优质客户流失。有的银行联合“垒小户”瓜分贷款指标,或减缓整体贷款发放、降低分母来完成目标任务,或打“擦边球”人为调整划型,可能导致小微企业信贷统计数据虚高。二是地方性法人银行面向小微企业的产品服务创新不足,对金融科技的支持和监管都不够有力。法律第十六条对金融机构开发和提供适合中小企业的金融产品和服务作了规定,第十七条对地区性中小银行服务所在地小微企业作了规定。但地方性法人银行数量少,资金实力也有限,不能满足当地中小企业的金融服务需求。出于利润和风险考虑,部分银行、保险和担保机构对小微企业主动服务意愿不强,创新产品和服务的动力和能力不足。金融机构在运用互联网、大数据、云计算、人工智能等技术,为中小企业融资服务方面探索还不够,创新产品还不多。互联网民营银行还受到诸多限制。三是动产担保融资制度不完善和政策性担保机构作用有限,中小企业获得担保融资难。法律第十九条规定国家完善担保融资制度,第二十一条对建立中小企业政策性信用担保体系作了规定。目前,我国动产和权利担保物权没有统一的登记制度,中小企业以知识产权、存货、机器设备等为担保品进行担保融资,在实践中往往难以落地。在应收账款融资中,供应链核心企业配合确权积极性不高,影响应收账款融资的开展。一些地方虽然成立了政策性担保机构,但资金规模普遍偏小,服务能力水平不高,与银行间的合作关系也没有建立完善,再加上代偿不允许税前扣除、风险补偿和损失核销政策不明确等原因叠加,担保放大倍数很小,对促进中小微企业融资作用有限。四是多层次资本市场体系不健全,中小企业直接融资渠道狭窄。法律第十八条规定国家健全多层次资本市场体系,促进中小企业利用多种方式直接融资。目前,主板、中小板、创业板只有极少数优质中小企业能够达到上市标准,“新三板”、区域股权市场定位不清晰,投资者受限,流动性不足,融资功能没有充分发挥。政府对天使投资、风险投资、私募股权投资的政策引导不够,资金大量向后端尤其是拟上市公司集聚,对初创期、成长期、科技型创业企业投资不足。

    (四)损害企业权益现象时有发生,投诉维权渠道不畅,对中小企业权益保护力度不够。中小企业处于相对弱势地位,合法权益时常受到侵害,企业投诉维权的渠道不畅等老难题尚处在逐步改善过程中,而法律对权益保护作了专章规定,与现状形成鲜明对照,落实法律规定这一新问题显得尤为紧迫。一是账款拖欠多、账期长、票据支付比例高,企业资金被严重占用。法律第五十三条规定不得违约拖欠中小企业账款。实际上拖欠情况十分普遍,第三方机构法律评估的调查反映,超过半数的中小企业存在被拖欠账款问题。专项检查发现,在清理政府部门和大型国企拖欠民营企业、中小企业账款工作中,部分地区口径掌握不统一、底数尚未完全摸清,地方财政能够用于清偿的财力有限,大型企业清偿的主动性也不强。清欠工作进展不平衡,部分地方进度缓慢,有的地市截至4月底清偿比例还不到10%,完成今年“年底前清偿一半”的既定目标有难度。中小企业普遍反映应收账款占销售收入比重大、账期长,到期后有的还会延期支付,影响资金周转。这客观上加大了中小企业贷款需求,也使其成了大企业融资成本的转嫁对象。大型企业、产业链中的核心企业往往利用优势地位多使用承兑汇票支付,有些中小企业货款中70%至80%都是汇票,增加了企业流动资金压力和贴息成本。中小企业担心影响合作、失去市场,申诉和追讨有顾虑。这些对中小企业资金不合法、不合理的占用,严重影响企业的正常生产经营,甚至威胁企业生存。二是权益保护力度不足,侵权行为屡禁不止。法律第五十条规定国家保护中小企业及其出资人的财产权和其他合法权益,任何单位和个人不得侵犯。检查表明,侵犯企业和企业家财产权益的行为时有发生。有的滥用公权力强迫低价转让股权、资产;有的未严格履行法定程序就查封、扣押、冻结企业和企业主财产;有的企业主因一般股权纠纷被股东举报后,即受到刑事立案,被采取强制措施;有的法院在审理相关案件时,个别政府机关往往以政府换届、领导变更作为政府违约、毁约的抗辩理由,“新官不理旧账”问题依然存在。执行和纠正涉产权案件阻力较大,动力不足。一些部门政务诚信不足,或因规划频繁调整、政策朝令夕改导致契约不能有效执行或者项目无故中止,损害企业正当财产权益。知识产权案件举证难、周期长、成本高、赔偿低,即便胜诉也面临“赢了官司、输了市场”的局面,严重挫伤了企业的研发创新积极性。三是涉企收费不规范,负担仍然不轻。随着“放管服”改革深入推进,政府直接向企业的收费大大减少了,但是检查发现一些含有收费的事权在政府内部下放,或放给与部门关联较强的评审中介机构。有的政府部门实施行政审批时,要求企业委托中介机构开展各类技术审查、论证、评估、检验检测、鉴证鉴定等,并作为受理条件,这些服务项目多、费用高,更有个别中介机构垄断当地市场,变成“独家生意”。还有的地方利用权力影响,强制要求企业购买指定产品或者承揽工程,要求企业赞助捐赠、提供无偿或者廉价劳务,占用企业财物等。四是投诉渠道不畅,调查处理不及时。法律第五十一条规定建立专门渠道听取中小企业意见建议、受理投诉举报。据第三方机构的法律评估报告反映,尚有4个省份未在省级层面建立中小企业投诉渠道,省以下一些地方未按照法律规定建立或者明确专门渠道听取中小企业意见建议。已经建立的专门渠道作用发挥有限,截至2018年末,有10个省级政府没有受理过中小企业投诉、举报。问卷调查显示有近50%的中小企业不知道本地区是否建立了相关投诉渠道。有的地方对中小企业意见建议不重视,对投诉举报调查处理不及时,致使问题久拖不决。

    检查中发现的问题,有的是长期存在的老难题和“硬骨头”,有的是法律实施中出现的新问题、新挑战,这些都是中小企业发展中的难点、痛点和堵点,尤其要重视和防范老难题与新问题叠加或相互作用带来的影响。对于这些问题,要分析原因,对症下药,勇于破难题、解新题,切实予以解决。

    四、主要原因分析

    产生上述问题的原因是多方面的,主要有以下四个方面。

    (一)对中小企业在国民经济和社会发展中的战略地位和重要作用的认识不到位。一些地方和部门领导干部依然受到长期以来计划经济的惯性思维、传统管理制度和政绩考核等因素影响,对中小企业在解决就业、科技创新、满足生产生活需要、推动城乡区域协调发展等方面的重要作用认识不足,特别是在当前形势下,没有把促进中小企业发展作为事关稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定大局的工作来谋划。在中小企业促进工作中,按照中央的要求,结合实际,主动服务、支持发展的真招实招还不多。工作中仍习惯于“抓大企放小企”,在政策支持、资源配置、服务引导等方面习惯性向大而强的企业倾斜,对中小企业特别是小而弱企业重视关心不够。对国家将促进中小企业发展作为长期发展战略的认识不足,中小企业促进工作缺乏长远规划,疏于制度建设。同时,对新时代新型政商关系认识不足,政商关系的确“清”多了,但有的与企业家接触却少了,面对企业的合理诉求、合法权益,缺乏责任担当,不够关心、少有解决,不仅影响了干群关系,也挫伤了企业家创新创业的积极性,不利于企业尤其是中小企业的发展。

    (二)促进中小企业发展的工作机制还需要一个调适过程。各省都成立了促进中小企业发展工作领导小组,建立了工作协调机制,但不少地方协调机制作用没有充分发挥,与中小企业发展促进工作的需要不相适应。有些地方统筹协调效率不高,相关部门“单打独斗”多、“联合作战”少,部门间信息、服务资源的互通共享不充分,在财税支持、融资促进等政策上存在一定程度的分散、交叉和重叠,没有完全形成齐抓共管、密切配合的合力。有的地方领导小组成立以来尚未召开过会议,更谈不上研究部署中小企业促进工作,有的以会议贯彻会议、以文件落实文件,政策措施“上下一般粗”,缺乏实际行动和具体措施推动法律和政策的落实落地。一些地方在新一轮机构改革中,中小企业促进工作机构职能有所削弱,一些省份中小企业促进工作综合管理部门级别下降、人员编制减少,有些基层地方的机构直接被撤并,没有专职机构,职能弱化。同时,一些地方中小企业促进工作综合管理部门由于综合管理协调手段有限,工作重点主要侧重于规模以上工业企业、科技型企业,对建筑业、房地产业、批发零售业、住宿餐饮业等非工业中小企业则关注较少,或者有劲使不上。切实履行好中小企业促进工作综合管理和统筹协调的职能和职责还需要一个调适过程。

    (三)政策措施制定和执行的稳定性协调性不足导致效果不彰。近年来,中央出台一系列宏观调控政策并取得明显成效。但是,有些部门和地方在制定和出台一些政策措施时,由于制定时没充分听取意见,论证也不够充分,造成政策措施不接地气,难以操作,甚至带来冲击。政策措施出台时,统筹协调不够,有时多方面政策措施负向耦合、叠加或对冲,影响了政策效果,有的甚至对民营企业、中小企业带来一定影响和误伤。政策措施执行中缺少市场和企业反馈和评估,导致及时调适跟不上。一些政策措施制定、出台和实施中还存在碎片化、打补丁、发力点过多过频等问题,一定程度上影响了市场主体的预期,一些企业反映比较困惑、无所适从。

    (四)面对内外环境变化挑战,企业自身规范发展存在诸多问题。当前国际经济环境深刻变化,特别是美国挑起的经贸摩擦,给国内经济发展和市场预期带来影响;在经济下行压力下,中小企业抗风险能力弱,受波及影响大。我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,企业特别是中小企业面临不小的转型升级压力。中小企业还普遍存在治理结构不完善、风险管控能力较低、信息透明度不高、财务不规范等问题,在环保、社保、质量、安全、信用等方面的历史遗留问题也较多,尤其是还有部分企业在经济高速增长期经营方式粗放,盲目加杠杆、铺摊子、跨界扩张,债务负担过重,加之创新能力不足,在当前内外经济环境下持续健康发展遇到困难。

    五、着力破解制约中小企业发展瓶颈,依法促进中小企业健康发展

    对标对表党中央决策部署和法律规定,针对法律实施中存在的问题,执法检查组提出以下建议。

    (一)从国家长期发展战略的高度深入认识中小企业发展重要性,加强对中小企业的引导、服务和监管。民营企业、中小企业是国民经济和社会发展的生力军,是推动经济高质量发展的重要基础,我们必须把思想统一到以习近平同志为核心的党中央决策部署上来,切实消除传统理念和路径依赖,关心支持民营企业、中小企业发展,把法律规定和政策要求真正落到实处。一是建议将每年6月27日确定为“全国中小微企业日”。加大中小企业促进法宣传力度,久久为功、持之以恒,扩大覆盖面、提升知晓度,进一步营造全社会学法尊法守法用法的氛围,为法律实施奠定更加坚实的社会基础。二是加强关于中小企业战略地位的理论研究。进一步加强理论指导,深化思想认识,明确并巩固其战略定位。三是制定中小企业发展战略。规划和引领中小企业平稳健康持续发展壮大。四是进一步完善和优化中小企业促进工作机制。推进服务和管理创新,着力构建“亲”“清”新型政商关系,增强责任担当和服务意识,完善政企沟通机制,为中小企业提供法律政策咨询等公共服务。引导中小企业发挥自身优势,找准市场定位,适应高质量发展要求,努力实施转型升级;引导企业完善治理结构、依法合规经营、履行社会责任。

    (二)深入推进市场化改革,不断优化营商环境。强化政府责任担当,常抓不懈,为民营企业、中小企业发展营造稳定公平透明可预期的营商环境。一是转变政府职能,营造高效政务环境。明确各级政府对辖区内营商环境负总责,优化政务服务,整合共享政务信息,提升窗口服务水平,开展政策落实情况的督查和评估,并向社会公开,接受社会监督,推动政策措施落实落地。二是完善市场机制,创造公平市场环境。清理有关歧视性规定,坚决查处各类垄断、限制竞争和不正当竞争的行为。三是强化法治建设,健全良性法治环境。加强政务诚信,推动政府部门依法行政,依法履职。建立以政府主管部门牵头、法院配合、行业参与的纠纷多元化解机制。注重发挥各级工商业联合会、行业协会(商会)的作用,加强行业自律管理,维护企业合法权益。四是创新公共服务,构建诚信社会环境。健全中小企业的公共服务体系,建立常态化第三方评估机制,完善统计监测制度。健全公共服务平台,增强中小企业高效管理运营、技术创新支持、对外投资贸易等信息资源的可获得性。加快推进全国中小企业融资综合信用服务平台建设,推行守信联合激励和失信联合惩戒制度。同时,要加快社会信用立法进程。

    (三)完善财政扶持政策,提高财政资金使用效率。健全管理制度和办法,更好发挥财政资金对中小企业发展的扶持作用。一是优化财政资金等公共资源配置,通过中小企业发展专项资金和发展基金更好支持中小企业持续健康发展。进一步完善有关专项资金管理办法,对资金使用开展绩效评价,保证资金重点用于支持中小企业公共服务体系和融资服务体系建设。推动设立国家中小企业发展基金母基金,带动更多社会资本参与,扩大对中小企业的股权投资规模。落实“定期组织开展对中小企业发展专项资金、中小企业发展基金使用效果的企业评价、社会评价和资金使用动态评估,并将评价和评估情况及时向社会公布,接受社会监督”的法律规定,按照评估结果及时调整资金使用方向和结构。二是修改完善《政府采购促进中小企业发展暂行办法》。进一步明确不得以注册资本金、经营年限等作为资格条件,把中小企业政府采购优惠政策落到实处。

    (四)深化金融供给侧结构性改革,健全符合中小微企业发展需要的融资机制。要进一步完善融资机制,促进中小企业融资。一是进一步完善政策性信用担保体系,着力解决中小企业融资“缺信用”难题。做好中央和地方的政策性信用担保资金联动发挥作用的总体设计。政策性担保机构的经营要聚焦小微企业,增强普惠性,并坚持风险可控、担保费率合理,确保可持续发展。要完善政(府)银(行)保(险)担(保机构)合作与风险共担机制,对符合条件的小微企业应加大融资支持。二是金融监管机构要进一步完善落实差异化监管政策。进一步把“提高不良贷款容忍度”和“尽职免责”的要求具体化,增强操作性,并落地实施。三是增强商业银行支持中小微企业的动力。建议银保监会完善商业银行监管评级制度,将商业银行服务小微企业情况纳入评级指标,健全对小微企业等普惠金融的激励机制。建议财政部修改《金融企业绩效评价办法》,进一步明确支持中小企业等考核导向。四是今年年底前,对企业融资中的不合理和违规收费组织开展专项检查。清理规范企业抵押登记、资产评估、信用评级等附加费用,着力降低中小微企业综合融资成本,有关情况在落实执法检查意见的报告中重点介绍。五是完善担保融资制度,支持动产担保融资。建议推动建立动产和权利担保物权统一登记制度,扫清担保融资的制度性障碍。建议财政部门加强对政府采购信息公开工作的监管,督促采购人依法及时公开政府采购合同等信息,支持中小企业开展政府采购项下的应收账款融资业务。六是充分运用现代金融科技助力中小企业融资。鼓励银行等金融机构运用大数据、云计算和人工智能技术完善风控体系,进一步完善征信、授信与信用风险定价系统,借助互联网为小微企业提供一揽子便捷高效的线上金融产品和服务。

    (五)坚决落实法定责任,切实保护中小企业合法权益。聚焦中小企业负担重、维权难的问题,加大工作力度,立足当前、着眼长远,不断完善中小企业合法权益的保护机制。一是进一步加大清欠工作力度。巩固清欠工作成果,进一步统一口径,摸清拖欠底数,完善清欠台账,加大跨地区清欠的协调力度,确保完成政府工作报告提出的今年清欠任务。及时总结清欠工作经验,研究建立防范拖欠的长效机制,建议国务院研究制定支付条例。二是加强权益保护。加大对侵犯产权行为的打击和惩处力度,妥善处理涉产权保护案件,坚决保护中小企业及企业家的财产权和其他合法权益。加大知识产权保护力度,提升知识产权保护水平,推动知识产权保护法律法规和制度体系的健全完善。三是持续清理规范行政许可中介服务。要清理并解决行政许可中介服务方面的突出问题,加大查处惩罚力度,切实减轻企业负担。四是依法加强专门维权渠道建设。各地要加强维权渠道建设,完善维权机制,畅通企业反映问题和诉求的渠道,及时解决企业诉求。